За промените в българското законодателство, свързани с НПО сектора

Когато говорим за това как функционира гражданският сектор, винаги започваме с идеята за доброволчество, отдаденост, инициативност, креативност, ентусиазъм и т. н. Факт е, че това са ключови съставни елементи на всяка гражданска инициатива и сдружаване. Но реалните предпоставки за това да се развиват гражданските инициативи – от и в НПО сектора, а и в обществото ни като цяло – са неразривно свързани с развитието на правната система въобще. Отговор на въпроса „Защо правната рамка, в която работят българските НПО, е важна и какви са тенденциите за развитие на законодателството?", потърсих от Надя Шабани, директор на Българския център за нестопанско право.

Гарантирано свободно упражняване на правото на сдружаване – без него не са възможни демократични процеси.

Степента, в която правната рамка гарантира свободата на сдружаване, съответства на степента, в която позволява на хората да бъдат граждански активни. Свободата на сдружаване е условие за демократичния процес, за реална, а не формална демокрация, за възможността хората чрез своите граждански организации да могат да участват в управлението, да бъдат активни, да влияят на политиките, без да са политици и без да членуват в политически партии.

Закони, които създават модели на поведение

И докато според много философи на правото законите трябва да регламентират вече съществуващи обществени отношения, то според Надя „понякога именно през закона се опитваме да създаваме обществени отношения. Това е естествен процес за държави, които искат да бъдат по-динамични в развитието си или такива, които имат желание да наваксат”. Например до 2000 г. всички социални услуги у нас по правило се предоставяха от държавата. През 2002 г. обаче законодателството създаде възможност това да се прави от външни доставчици, като общината възлага тези задачи чрез конкурс. В следващите 10 години наблюдавахме сериозен ръст в сектора на социалните услуги, а в момента над 20% от тях се предоставят от неправителствени организации. Този процес безспорно доведе до  повишаване на качеството на предлаганите услуги, стимулира иновациите и позволи да бъдат въведени множество нови практики.

„Със сигурност нашата правната система, а и ние, имаме нужда от нови, съвременни и напредничави модели и не е необходимо да чакаме стотици години те да се „самозародят“. Когато някой наблизо вече ги е използвал, просто можем да изследваме неговия опит и да го приложим. Това, което е задължително да се прави, е опитът да се адаптира и провери на практика, за да се отрази спецификата на нашата среда“ – смята Надя. 

Промяна на мисленето vs. промяна в закона

Понякога този подход среща неразбиране и дебатът се измества от правната същност към въпроса „Колко и готови ли сме всъщност да се справим с предразсъдъците?” Такъв най-вероятно ще е случаят със Закона за физическите лица и мерките за подкрепа. От години Българската асоциация за лица с интелектуални затруднения, Глобалната инициатива в психиатрията и Българският център за нестопанско право работят с около 100 човека с психична болест или интелектуални затруднения, като прилагат алтернативни модели тези хора да упражняват своите права, без да бъдат ограничавани и да бъдат поставяни под запрещение. Този опит до голяма степен е отразен в законопроекта, но поради стереотипи и предразсъдъци той все още остава неразбран в обществото.

Сериозен проблем на правната рамка в България е този с свързан с необоснованото желание всичко „да ми е написано в закона“, което води до свръхрегулация и „страха от това да бъдем по-предприемчиви” – по думите на Надя. Например, отказът на държавната администрация да работи в дадена посока, въпреки че има правомощията да го прави, само защото конкретните действия, които трябва да извърши, не са изрично посочени. „Това блокира до голяма степен естественото развитие на обществените отношения. Необходимо е просто съществуването на една благоприятна правна рамка, която да създава добри условия за прогрес и предприемане на действия.”

Напоследък бяха направени законодателни промени, които засягат пряко или косвено гражданските организации:

Закон за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ)

Една от най-големите „победи” за гражданския сектор е именно приемането на второ четене на Закона за юридическите лица с нестопанска цел (предходните промени са през 2006). Промените обхващат три основни аспекта. Първо, регистрацията на граждански организации се прехвърля от съда в Агенцията по вписванията. По този начин се гарантира, от една страна, по-голяма прозрачност, а от друга, се облекчава значително процедурата по създаването им. Второ, в закона изрично се регламентира, че ще се приеме стратегия за развитие на гражданските организации (подобно на други държави като Молдова и Естония). И трето, законът регламентира създаването на Съвет за развитие на гражданските организации и Фонд за подкрепа на граждански инициативи. Така държавата показва, че ще има специална политика за насърчаване на гражданските организации. „И ако сега работим заедно с държавата за изграждане на ясен механизъм за Съвета – неговите политики, състав, функциониране – това наистина ще помогне на гражданският сектор да се развива”– смята Надя.

Всички тези усилия са насочени към улесняване на сдружаването. Все пак, подобно на  повечето перспективни и дългосрочни промени, и в това отношение „ефектът ще се види едва след няколко години, и тогава ще се оцени въздействието”- допълва тя.

Закон за нормативните актове (ЗНА)

Според българското законодателство всеки закон и въобще нормативен акт, подлежи на обществено обсъждане. Това именно гарантира, че мнението на гражданското общество е чуто, че има обратната връзка и диалог. Важни промени в ЗНА (които ще влязат в сила от началото на ноември месец) са удължаването на срока на Общественото обсъждане на 30 дни (вместо 14), въвеждането на задължението да се публикуват всички постъпили предложения и изискването за оценка на въздействието като важна част от процеса на приемане на нормативни актове. Ключов елемент е, че в бъдеще държавата ще е длъжна да мотивира отказа си да приеме дадено предложение – по този начин ще се даде по-голяма прозрачност на процеса.

Социална сфера

В социалната сфера важи правилото, че „създаването на правна рамка създава и среда за развитие”. Дали заради историческото ни минало, дали заради естеството на социалните проблеми, в тази сфера гражданските организации винаги са едни от най-активните. В момента се  наблюдават леки тенденции към ограничаване на правната рамка. Създават се административни тежести и пречки, особено по отношение на достъпа до европейско финансиране. Такъв е примерът с прилагането на правилата за държавни помощи (които се отнасят за стопанска дейност) към нестопанските по характер проекти на НПО, с което се ограничава достъпът на НПО до средства от ЕС. Тази свръхрегулация не е оправдана, тъй като не гарантира нито прозрачност, нито публичност, нито конкуренция.

Всяка правна разпоредба преследва определена цел, но когато тя загуби своя практически смисъл (не може да постигне целта си), тя не само става излишна, а и вредна. С други думи „буквата на закона не трябва да съществува без духа, без идеята” - казва Надя. Например, по отношение на социалното предприемачество се оказва, че държавата насърчава общини и НПО-та на равно основание, въпреки че субектите на частното и публичното право априори не са равни. Тук въпросът на Надя е „Защо изобщо финансираме публични субекти, които да извършват стопанска дейност? Все едно да подкрепяме общината да бъде малко или средно предприятия. Това противоречи на самата логика на пазарната икономика, в която твърдим че се развиваме, и въобще на смисъла да подкрепяш социални иновации и устойчиви модели“ – казва Надя.

Закон за предучилищното и училищното образование (ЗПУО)

Една може би негативна тенденция в образователния сектор е да се мисли за закона като пречка, а не трамплин за необходимите промени. Много хора смятат, че законодателството в България ограничава възможността за развитие, с което Надя не е съгласна – „Законът много често дава необходимата свобода, стига наистина да можеш да четеш духа на закона. Ако винаги се оправдаваш, че не можеш да развиеш нещо, защото в закона не пише твоето име и какво точно да направиш”, това ще доведе до „записване“ в законите на всички подробности и казуси, и като в параграф 22 ще се стигне до свърхрегулация, която от своя страна ще направи закона „тясна дреха“ за това, което искаш да правиш.

Промените в ЗПУО дават на гражданските организации се възможност за влияние в сферата на образованието. Работата в Центровете за личностно развитие (структури, които подкрепят децата да се справят по-добре и да превъзмогват проблемите си)  например ще може да се възлага на външни доставчици. Това е важно, защото би дало възможност за алтернатива, защото както в образователния сектор, така и във всеки аспект на обществения живот, не съществува само едно вярно решение. Именно плурализмът, и то не само политическият плурализъм, са в основата на всяко демократично и развиващо се общество.  Според Надя „правната рамка трябва да е гъвкава и в максимална степен да дава справедливо възможно решение, в което резултатът е важен, а пътят разнообразен”.

Що се отнася до  ролята на гражданските организации въобще, за Надя „справедливо е, когато те помагат на държавата, тя да финансира или да заплаща за услугите, които НПО предоставят.”

Промените в законите, с които ви запознахме, са ключов фактор за развитие на обществото ни. Защото, наред с другите си позитиви, гражданските организации могат да дават информиран, образован и адекватен външен поглед, да осъществяват мониторинг на дейността на управляващите, така необходим за потвърждаване на правия път или за предупреждение при опасност от излизане от него. НПО секторът е синтез на информираното, активно, неполитически организирано гражданско общество.