Българската дискусия за запрещението: между решението на Конституционния съд и Законопроекта за физическите лица и мерките за подкрепа - част 1

Въведение

Министерството на правосъдието представи за обществено обсъждане Законопроект за физическите лица и мерките за подкрепа (ЗФЛМП). Това е стъпка за изпълнение на поетия преди три години ангажимент за промяна на българското законодателство.

Няма съмнение, че темата е резултат не от автономното развитие на българското право, а от обвързаността му с международното право по правата на човека: от приетата преди близо 10 години от ОС на ООН Конвенция за правата на хората с увреждания (Конвенцията, КПХУ). Известно е, че с този международен договор не се признават нови права и свободи на човека. Предлага се ново разбиране за упражняването им от всеки, както и гаранции за това . Това е и промяна на гледната точка към правния статус на хората с увреждания: от милосърдие към подход, основан на човешките права, от патернализъм към овластяване и възприемането им като активни субекти на правата си. Приносът на Конвенцията по този въпрос е концентриран в нейния член 12 във връзка с принципите й за зачитане на вътрешно присъщото достойнство и самостоятелността, включително свободата на личен избор и независимостта и забраната за дискриминация (чл. 3, т.1 и т.2).

Като държава, страна по КПХУ, България трябва да изпълни задълженията си по осигуряване на съответствието между вътрешното си право и Конвенцията. Предизвикателството е изключително сериозно, тъй като е необходима радикална промяна: премахване на утвърден и доскоро напълно легитимен институт на българското право, какъвто е институтът на запрещението. Пропуснат беше моментът за постепенна промяна в режима на запрещението, следвайки Препоръка № R (99) 4 на Комитета на министрите на Съвета на Европа относно принципите за правна защита на недееспособните пълнолетни лица (Recommendation No. R (99) 4 on principles concerning the legal protection of incapable adults, 23.02.1999). Поетапното действие би повлияло и културалната промяна в българското общество, назована от самите автори на Конвенцията като „промяна в парадигмата" на приемане и отнасяне към психичното и интелектуално увреждане както и разгръщане на академична дискусия по темата, каквато в момента липсва. Приемането на КПХУ през 2006 г. също не предизвика доктринални вълнения, нито законодателна инициатива.

Извън Правителствената концепция (2012 г.), доскоро рамките на българската дискусия бяха зададени от решението на български съд да приложи международното право поради констатирано противоречие с вътрешния режим (основание: чл.5, ал.4 от Конституцията , Конституционно дело №10/2014 г., образувано по искането на омбудсмана на Република България за установяване противоконституционност на чл. 5, ал. 1 от Закона за лицата и семейството (ЗЛС) в частта й „и стават недееспособни" и чл. 5, ал. 3 от същия закон, както и две решения на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), с които България беше осъдена за нарушаване на права на хора с увреждания ). Би трябвало да очакваме, че пред-ставеният от Министерство на правосъдието за обществено обсъждане Законопроект за физическите лица и мерките за подкрепа ще създаде допълнителен мотив за дискусия. Предлага се премахване на института на запрещението/недееспособността, който да бъде заменен от мерки за подкрепа, съответни на индивидуалното състояние на физическото лице, чрез които се осигурява самостоятелно упражняване на правата. Преходът е от ути-литаристката традиция, свързана с ползата и вредата, към либералната традиция на уваже-ние на свободата и правата . Този преход налага към вече изказаните етични и философски аргументи  да бъде добавено и мнението на българската юридическа академична мисъл.

Целта на тази статия е да очертае и осмисли институционалната позиция към режима на запрещението/недееспособността, за да подкрепи дискусията на аргументите. Обект на анализ са становищата, изразени по Конституционно дело № 10 от 2014 г. . Анализът е ограничен до двете позиции, откроени в тях, сравнени с философията на ЗФРМП и принципите на КПХУ, включително нейния член 12. Едната позиция остава на територията на утилитаризма и отстоява тезата, че поради това, че българската уредба защитава интересите на лицата с увреждания и на обществото, тя съответства на КПХУ и на Конституцията и не се нуждае от промяна . В рамките на либералната традиция бяха представени аргументи, че режимът влиза в противоречие с правата на хората с увреждания, не съответства на основополагащите принципи на Конституцията за равенство пред закона, защита на правата и достойнството на личността и забрана за дискриминация, поради което промяна е необходима . Накрая е представен накратко и Законопроектът за физическите лица и мерките за подкрепа.

За съжаление ограничената компетентност на Омбудсмана да сезира Конституционния съд – само с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите (чл.150, ал. 3 от основния закон), поставя граници пред изразилите становища. Текстът на чл.12 КПХУ формално не е предмет на обсъждане от Конституционния съд и съответно от изразилите становища. Много силно впечатление прави обстоятелството, че това формално основание е използвано широко от ВКС и Министерския съвет. Член 12 е ключовият текст на Конвенцията, който налага реформата в уредбата на запрещението и който е действителен мотив за оспорването на вътрешната уредба. Дори в становището на Министерския съвет (2014 г.) позицията е странно раздвоена. Налице е позоваване на правителствената концепция от 2012 г. за промени в националното законодателство във връзка с чл.12. В същото време обаче се подкрепя тезата за липса на необходимост от такива промени. Ключовите за реформата становища демонстрират нежелание за влизане по същество в дискусията, към която приканва КПХУ, но и ЕСъдПЧ.

В този смисъл дискусията предстои.

(Не)Равенството пред закона

Българската дискусия за равенството на хората с увреждания пред закона получи тласък с оспорената от Омбудсмана конституционосъобразност на режима на недееспособността. Известно е, че Конституцията гарантира равенството на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2, изр. първо). Разбирането на конституционния законодател е, че „Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права" (чл. 6, ал. 1), а държавата гарантира „....достойнството и правата на личността" (чл. 4, ал. 2). Видно от текстовете, хората с увреждания също се ползват от гаранциите за равенство пред закона и защита на правата им. Дискриминацията, основана на лично положение е забранена (чл. 6, ал. 2, изр. второ от основния закон). С тези свои разпоредби българската Конституция е в хармония с международното право, признало без колебания равенството пред закона за основополагащ принцип за гарантиране на правата на човека . Може да се очаква, че отмяната на запрещението ще допринесе за още по-пълното доближаване на Конституцията до стандартите, тъй като ще бъде премахнато и основанието за ограничаване на правоспособността на хората с увреждания в основния закон (чл.42, ал.1 и чл.65, ал.1).

Равенството пред закона и защитата на хората с увреждания от дискриминация са специално изведени в текстовете и на най-новия международен договор по правата на човека, КПХУ (чл. 5 и чл. 12). За да подчертае значението на това право, както и на гаранциите, които трябва да се предоставят за реалното му осъществяване, чл. 12 КПХУ насочва към: „.по-нататъшно описание на съдържанието на това гражданско право и се фокусира върху сферите, в които хората с увреждания традиционно са лишени от това право. Член 12 не предоставя допълнителни права на хората с увреждания; той просто описва специфичните елементи, необходими, за да се гарантира правото на равнопоставеност пред закона на хората с увреждания, наравно с всички останали." (Общ коментар: 1).

Без съмнение чл.12 КПХУ е развитие в международноправната уредба на равенството пред закона. То е резултат от количествените натрупвания през годините след 1948 (когато с Всеобщата декларация за правата на човека започва съграждането на международното право по правата на човека), натрупаната практика и знание в тази област, както и на легитимните очаквания на хората с увреждания за зачитане на правата им.

Тази динамика прави необясними историческите аргументи, изтъкнати в българската среда, за да се защити неприкосновеността на уредбата (по ЗЛС): тя е от началото на ми-налия век (1907 г.), но е още ефективна, съдебната практика не е противоречива и няма изявена обществена нужда за нейното преосмисляне . Едва ли е необходимо да се изтък-ва, че международното право по правата на човека (МППЧ) е динамична материя. Тя се развива след Втората световна война, т.е. към 1907 г. нито българският законодател, нито международната общност и доктрина са споделяли в такава степен идеите, развити след това във връзка с ясни исторически, морални и правни съображения. Днес, в демократич-ното общество, едва ли бихме отрекли, че МППЧ е императивният контекст, в който раз-полагаме и оценяваме българското законодателство по правата на човека. МППЧ до голя-ма степен определя материалната легитимност на българското право по правата на човека. Последното трябва да осмисля и следва неговата динамика.

В чл.12 КПХУ откриваме обръщане към основополагащата цивилистична конструкция на правосубектността в търсене на правните аргументи за (не)равенството пред закона: „... потвърждава, че всички хора с увреждания имат пълна правосубектност. ....хората с ув-реждания остават групата, чиято правосубектност най-често се отрича в правните системи по света. Правото на равнопоставеност пред закона изисква правосубектност да бъде призната като универсално качество, което е присъщо на всички лица, по силата на това, че са човешки същества и се прилага за лицата с увреждания, равноправно с всички оста-нали." (Общ коментар: 8).

Виждането е, че не трябва да се разкъсва единството на правоспособност и дееспособ-ност, признати на пълнолетните лица, тъй като само в единството си тези правни качества (възможности) осигуряват реалното, фактическото, а не формалното, равенство в права-та . Тази е перспективата за анализ и оценка на гаранциите за равенство пред закона за хората с психични разстройства и интелектуални затруднения, създадени от „обикновения законодател" в България. Защото принцип на правовата държава е, че законодателството отразява и развива принципите и правата, прокламирани в Конституцията . А Конститу-цията, в съответствие с Всеобщата декларация за правата на човека и Международния пакт за гражданските и политическите права, установява една необорима презумпция за свобода и равенство на лицата по рождение, което създава изисквания към цялата правна и политическа система за тяхното гарантиране в отделни правни институти .

Обратното, според чл. 5, ал. 1 ЗЛС пълнолетните физически лица, които поради слабо-умие или душевна болест не могат да се грижат за своите работи, се поставят под запре-щение и стават недееспособни. В правно значимите си действия недееспособното лице се замества от настойник или действа с попечителско съдействие (в зависимост от вида на запрещението).

Тази уредба е не само приемлива, но и защитима според преобладаващата част от ста-новищата по Конституционно дело (КД) 10/2014 г.. Твърди се, че недееспособността не засяга качеството на лицето да бъде „правен субект": то е такова само на основание приз-натата му правоспособност (чл.1 ЗЛС). Статутът на недееспособността е общ в личното право. Той обхваща непълнолетните и пълнолетните, поставени под запрещение . Налице е еднаква уредба на подобни случаи, което удовлетворява конституционния принцип за равенство пред закона . Недееспособността не е ex lege качество на правните субекти, а е последица от решение на съд, постановено в съдебно производство с всички процесуални гаранции за защита на интересите и правата на лицето . ВКС дори стига до извода, който не предполага коментар, че: „Оспореният режим касае гражданската дееспособност на физическите лица. Това означава, че е несъотносим към правата на личността..."

Твърди се още, че с ограниченото запрещение по същество се осигурява подкрепа на лицето да упражнява правото си, поради което режимът не е в противоречие със защитата на достойнството на човека. Осигурява се помощник в лицето на дееспособно физическо лице, което го равнопоставя с останалите пълнолетни лица; осигурява се на всички лица равно участие в правния живот. Изводът е, че запрещението е механизъм за упражняване на права, но и за защита от дискриминация и съответно – за защита на достойнството на хората с увреждания .

Развита е и обратната теза, която обаче ползва аргументи, водещи до същия извод. Според Министерския съвет хората с увреждания не са равнопоставени пред закона, защото защитата им изисква това. Те се компенсират с привилегирован статус, предоставен им от Конституцията, която предвижда специалната им закрила (чл. 47, ал. 4 и чл. 51, ал. 3) .

Макар и ограничено, разбирането, че запрещението е тежко засягане на правосубект-ността на лицето, намираме в решението на Конституционния съд: (запрещението) „...е качествено състояние, отнасящо се до правния статус на личността, което води до не-възможност съответното лице с лични действия да придобива права и да поема задъл-жения" . Особено категорично в този смисъл е разбирането, изразено в особеното мнение на съдия Георги Ангелов по К.Д. № 10/2014 г.: „Член 6, ал. 2 от основния закон .... не поз-волява обявяването на увредените за недееспособни, както прави оспорената част от чл. 5, ал. 1 ЗЛС, нито заместването им при упражняването на техните права от друг, как-то постановява оспореният чл. 5, ал. 3 ЗЛС... правата на тези лица са неограничими на основание на тяхното лично положение. Това се отнася както за правоспособността (способността им да бъдат носители на права и задължения – чл. 1 ЗЛС), така и за деес-пособността им (способността им чрез своите действия да придобиват права и да се задължават – чл. 2 ЗЛС)."

Това разбиране, изразено в особено мнение, следва да бъде подкрепено. То съответства както на Конституцията, така и на КПХУ. Равенството пред закона не е съвместимо с ограничаване на възможността правата да се упражняват лично, още по-малко това ограничение може да се оправдава с нуждата да се предостави защита. Равенството не означава друго, а всеки да разполага и упражнява правата си съобразно личните си желания и предпочитания (до границата, определена с чл. 57, ал. 2 от Конституцията). Казано по друг начин, заместващото вземане на решения от лицето с увреждане следва да бъде заменено от подкрепено вземане на решение – упражняване на права лично от него с възползване от всички правни гаранции за защита на правата: „..Член 12, §2 признава, че хората с увреждания притежават правосубектност на равни начала с всички останали във всички сфери на живота. Това включва както способността лицето да бъде носител на права, така и да действа в рамките на закона. Способността лицето да бъде носител на права дава на индивида правото на пълната защита на правата му от правната система. Способността да действа в рамките на закона признава индивида като участник, който може да извършва сделки и да създава, променя и прекратява правоотношения" .

Следвайки тази логика и противно на общо споделената позиция на институциите, изразили становища пред КС, българският режим на недееспособността трябва да бъде определен като противоречащ на Конституцията и - отменен. И целта не е обикновената замяна на утвърдените легални термини и понятия с нови, а в приемане на нова концепция, която ще премахне именно последиците от запрещението на пълнолетни лица: приравняването им на децата и изключването им от лично участие в правния живот. И не става въпрос за замяна на презумпцията за дееспособност на пълнолетните физически лица с оборима презумпция за недееспособност . Презумпцията за дееспособност става необорима, като лицата, изпитващи затруднение при упражняването на правата си, ще ползват мерки за подкрепа, предвидени в ЗФЛМП.

Не само режимът, но и езикът на закона са определени в други становища като накърняващи достойнството на личността: „..Не можем да не споделим и констатациите, направени в искането на омбудсмана, че т. нар. „медицински" критерии за поставяне под запрещение, а именно „слабоумие" и „душевна болест" са тежък анахронизъм и приписването чрез съдебен акт и по силата на закона на едно лице на подобни личностни особености при съвременните достижения на медицинската наука не може да се характеризира другояче освен като накърняване на личното достойнство на засегнатото лице".

Запрещението и самоопределението

Признаването на автономията на хората с увреждания е подчертано не само в КПХУ (основен принцип – чл.3: зачитане на вътрешно присъщото достойнство и автономия на индивида...), но и в Хартата на основните права на Европейския съюз. Според чл. 26 от Хартата „Съюзът признава и зачита правото на хората с увреждания да се ползват от мерки, които осигуряват тяхната автономност....". Целта е да се осигурят гаранции за защитата на правата на тези лица, вкл. чрез ограничаване на намесата на държавата в тях-ното упражняване.

 Намесата в автономията чрез ограничаването й означава пряко отнемане на права, което не е толкова видимо. Докато недееспособността, като личен статут, е уредена най-общо чрез препращащата норма на чл.5, ал.3 ЗЛС (приравнен на статута на детето), нейните ограничаващи правата последици са уредени в цялото българско законодателство (в повече от 50 закона, които уреждат различни обществени отношения). Както е отбелязано от Комитета на ООН по правата на хората с увреждания: „...Правосубектността е задължително условие за упражняване на граждански, политически, икономически, социални и културни права. Тя придобива специално значение за основните решения, които лицата с увреждания вземат за живота си в областта на здравеопазването, образованието и работата. Отричането на правосубектност на хората с увреждания в много случаи води до лишаване от много основни права, включително следните: право на глас, право да сключат брак и да създадат семейство, репродуктивните права, родителските права, правото да се получи съгласие за интимни връзки и лечение, както и правото на свобода." (Общ коментар: 8).

Докато чрез попечител (настойник) имуществените права на запретения могат да бъдат упражнявани и като че ли това е и основната цел на режима – да се осигури спокойствие за близките и обществото (гражданския оборот), то заместване или правно съдействие за упражняване на личните права е невъзможно . Ето защо пряка последица от недееспособ-ността е лишаването на запретеното лице от права, които в много голяма степен са или еднакви по важност, или по-важни от имуществените, за живота на лицето. Не е задължително лицето непременно да стане кредитополучател, да се разпорежда с крупни недвижими имоти или парични средства, но всеки човек е член на семейство, иска да създаде такова, да решава къде да живее и как да харчи парите си.

Този аспект на недееспособността, който потвърждава, че запретеният е лишен от права и следователно – неравностоен гражданин, се оценява все по-широко и в българската сре-да. Както се отбелязва в Решение на СГС от 4.11.2013 г., г.о., V брачен състав, по гр. д. № 16532 по описа за 2012 г.: „....поставените под запрещение - пълно или непълно - лица в България, като загубили изцяло или частично своята дееспособност, нямат право да гла-суват, да създадат семейство и сключат брак, да бъдат родители и да упражняват ро-дителски права, нямат право на завещание, право да избират къде да живеят, право на сдружаване. Лишаването от тези права е безсрочно, като липсва вътрешен механизъм за периодична проверка на състоянието на запретените." Следва изводът, че институтът на запрещението по българското право е в противоречие с принципите на КПХУ.

Заемайки аналогична позиция Конституционният съд разширява списъка от права, за-щитени от основния закон, но от които запретеното лице е лишено: „....от правна възможност пряко да поиска от съда отмяна на запрещението... …от правото да защитят честта и достойнството си, когато ги почувстват засегнати, като предявят тъжба пред съда за обида или клевета (чл. 161 НК), нямат признато от закона право да подадат молба за защита от домашно насилие (по аргумент от чл. 8 от Закона за защита от домашно насилие), лишени са дори от правото да държат собствените си документи за самоличност (чл. 8, т. 3 от Закона за българските документи за самоличност)". Друг е въпросът, че Конституционният съд вижда решение на този проблем в развиване на детайлна законова уредба на правния режим на недееспособността на пълнолетни лица. Това, както и преуреждане на общия статут на запрещението в посока „…ограниченията за тези лица да бъдат пропорционални на състоянието им, да се прилагат за възможно най-кратък срок и да подлежат на редовно преразглеждане от независим орган", би поставило законодателството в съответствие с КПХУ.

Към момента Конституционният съд предлага режимът на недееспособността, като ог-раничаващ правата режим, да се тълкува и прилага стеснително. Единствената възмож-ност да се приложи тази препоръка е, ако тя би повлияла на вътрешното убеждение на съ-да, сезиран с молба за поставяне под запрещение. Рискът, който трябва да поеме съдът, е да приложи направо КПХУ, което ще потвърди предимството на международното право, с което вътрешното е влязло в противоречие. Това е отбелязано в мотивите на цитираното вече Решение на СГС по гр. д. № 16532 по описа за 2012 г.: „...За съжаление липсват вът-решно правни механизми, приети от българския законодател, които да определят конк-ретните мерки за защита и мерки за подкрепа, които държавата и в частност съдът следва да осигури на хората с увреждания в България. Съдът е поставен в положение директно да прилага принципи и норми, за които липсват конкретни мерки за при-ложение, като по този начин е в риск да не даде пълна защита на ответника." Огра-ничително прилагане на режима на недееспособността е невъзможно, когато става въпрос за конкретните й последици в останалото законодателство.

Разглеждано от тази перспектива, запрещението представлява радикална намеса в лич-ния живот на част от гражданите, защитен от Конституцията (чл. 32, ал. 1) . Налице е не-допустима намеса и в редица права, защитени от ЕКПЧ: право на достъп до съд и справед-лив процес (чл. 6), защита срещу нехуманно и унизително отнасяне (чл. 3), право на защи-та на личния и семейния живот (чл. 8). Поради това и в решението, постановено по делото Станев срещу България (Решение от 17.01.2012 г. по жалба 36760/06 г.) от Голямата кама-ра на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) , е посочено, че поставянето под зап-рещение препятства достъпа до правосъдие, търсенето на обезщетение за нечовешките и унизителни условия в случай на настаняване в институция, прави невъзможна защитата срещу подобно настаняване . В същото решение ЕСПЧ изрично подчертава „растящото значение, което международните инструменти за защита на лицата с психични разстройства днес придават на предоставянето на максимална юридическа автономност на тези лица". Аналогични изводи прави Европейският съд и по делото Станков срещу България (Решение от 17.03.2015 г. по жалба 25820/07 г.). Съдът е постановил, че поставянето под ограничено запрещение на г-н Станков е довело до нарушение на правото му на свобода и сигурност (чл.5 от ЕКПЧ), на забрана на нехуманно и унизително отнасяне (чл.3) и на достъп до правосъдие (чл.6) .

Изводът е, че българската уредба (чл. 5 ЗЛС) води до лишаване от автономия на пълно-летно лице. Друга последица е неравнопоставеност пред закона в сравнение с дееспособ-ните лица. Уредбата е легитимирана чрез принципа на защитата: лицето е неспособно да взема решения, автономията му трябва да е ограничена, за да го защитим от вредата, която може да причини на себе си и на другите. Този принцип е отречен в международните стандарти по правата на човека. А несъответствието с международните и особено с европейските стандарти лишава до голяма степен националното право от неговата легитимност.