Институт за пазарна икономика: Две години след приемане на ЗПП. Кратък преглед

Нов анализ на ИПИ:

Първите две години от приемането на закона за публичните предприятия в България

(кратък преглед)

11 ноември 2021 г.

Публичните предприятия заемат важно място в структурата на икономиката на България, като в определени сектори са доминиращи (здравеопазване, енергетика, железопътен транспорт). Тяхното влияние не се изчерпва само със структуроопределящ потенциал, но и с висока заетост, значителен размер на държавно финансиране под формата на субсидии и капиталови трансфери и относително ниска ефективност на работа. Целта на анализа е да проследи до каква степен са изпълнени изискванията на законодателството за управление на публичните предприятия до момента – две години след приемане на закона за публичните предприятия (ЗПП). Пълен текст на анализа може да се види тук.

В България по данни на националната статистика има над 350 публични предприятия, контролирани от централното правителство, и над 580, контролирани от местните власти. Те доминират в сектори „Здравеопазване“, „ВиК“ и „Добивна промишленост“. Заетостта в държавните предприятия е над 6% от заетостта в страната.

Участието на държавата във финансирането на публичните предприятия под формата на субсидии за текуща дейност и капиталови трансфери нараства ежегодно - от общо 2,5 млрд. лв. през 2014 г. до 5,8 млрд. лв. през 2020 г.

Държавните предприятия са не просто дружества на пряко финансиране от бюджета. Най-големите от тях създават и значителни рискове пред държавния бюджет. Условните задължения на големите държавни предприятия извън сектор „Държавно управление“ достигат 10,5% от БВП през 2019 г.

Някои от дълговете на държавните предприятия са защитени и с държавни гаранции - държавните гаранции за публични предприятия за 2019 г. са на стойност 37 млн. лв.

Приетият през септември 2019 г. закон за публичните предприятия, изготвен в сътрудничество с ОИСР, страда от редица недостатъци:

• не обхваща целия процес по създаване, управление, контрол, оздравяване, сливане и придобиване, приватизация и обявяване в несъстоятелност на предприятията, чиито собственик са държавата и общините;
• уредбата на създаването на държавните предприятия не е съвсем ясно разписана;
• не е изяснена ролята и отговорността на прекия собственик на предприятието;  функциите по контрол върху държавните предприятия, предоставени на новосъздаваната Агенция за публичните предприятия и контрол (АППК), се изчерпват със събиране на информация от предприятията и подготовка на обобщен доклад за тяхната дейност;
• не са определени общите принципи на финансовото участие на държавата във финансирането на публичните предприятия; законът не дава информация какви действия следват след анализа на финансовото и нефинансовото състояние на предприятията.

Новият закон изключва специално Българската банка за развитие.

Политиката за участие на държавата в публичните предприятия в България все още не е изготвена и публикувана.

Към септември 2021 г. АППК е провела конкурсни процедури за подбор и номиниране на кандидати за членове на органите на управление и контрол на 39 публични предприятия и е извършила анализ на 16 държавни предприятия, според който:

• Част от предприятията извършват стопанска дейност, която не е съвместима с изискванията на ЗПП.
• Предоставянето на публични услуги от тяхна страна не се извършва на база на нарочен договор за възлагане на публични услуги.
• 161 търговски предприятия отчитат положителен финансов резултат за 2019 г. в общ размер на 1,3 млрд. лв., в т.ч. 584 млн. лв. печалба, отчетена от БЕХ ЕАД.
• 97 предприятия генерират загуба през периода, в общ размер на 334 млн. лв., в т.ч. "ТЕЦ МАРИЦА ИЗТОК 2" ЕАД (-202 млн. лв.).
• Консолидираните приходи от продажби към края на 2019 г. се стабилизират на ниво от малко над 13 млрд. лв. годишно.
• Има ръст на нетната печалба на предприятията през 2019 г.

В заключение препоръките на ИПИ към управлението на публичните предприятия включват:

1. Държавните предприятия, които извършват пазарна дейност в конкурентна среда, следва да се закрият или приватизират, а с онези, които предоставят обществена услуга, следва да се сключи специален договор за извършване на публична услуга. Трябва ясно да се разграничат видовете публични предприятия, когато се анализират техните резултати и да се взема решение за бъдещето им на база на сериозна икономическа или социална обосновка.

2. Агенцията следва да извърши анализ и на останалите публични предприятия от гледна точка на техния статут; дейностите, които извършват, и услугите, които предоставят (качество на публичната услуга, ефективност и ефикасност). На негова основа трябва да се предприемат мерки за оттегляне на държавата от специфични нетипични за публичния сектор дейности.

3. Регулярно трябва да се публикува изчерпателен актуален списък с публичните предприятия и техния статут от АППК.

4. Oбобщени анализи за финансовото състояние на всички публични предприятия следва да се извършват поне веднъж в годината. Препоръчително е да се публикуват и отделни аналитични материали по особени въпроси, свързани с групи предприятия, специфични проблеми, промени в статута, анализ на холдинговите дружества и отделно на дъщерните им предприятия и т.н.

5.  Все още не всички предприятия са организирали конкурси за избор на управителни съвети съобразно изискванията на ЗПП, което не търпи отлагане.