Специалността на социалните услуги по Закона за защита от домашно насилие

Съвременното българско общество е силно чувствително към темата за домашното насилие и възможните механизми за борба с това явление. Ако има полемиката по темата, то тя засяга не толкова въпроса дали борбата срещу подобни прояви е обществен приоритет и цялостното им осъждане, колкото относно степента на разминаване в тезите по въпроса кои мерки са ефективни и могат ли да бъдат приложени с резултат за намаляване на случите на домашно насилие.

Това изложение ще се насочи към анализ на въпроса: Кои мерки са ефективни? Предмет на дискусия не е какво да включват по същество конкретни услуги/мерки за подкрепа/интервенции/програми, а по-скоро каква е подходящата регулация, която да осигури създаването на подходяща социална инфраструктура, която да реализира механизмите за превенция и работа с пострадалите и извършителите.

За да развием темата за ефективността (в каква степен постигат поставените цели) на мерките трябва да представя кратък преглед на т. нар. реформа, предприета от 49 Народно събрание, а именно – какви „специални услуги“ са осигурени с цел превенция и/или подкрепа на жертвите и извършителите. Ще ги разгледам като интервенции, които се основават на социална работа, но не през призмата на социалния характер на дейността, а през системния подход на регулиране и създаване на благоприятни условия за изграждане на успешна инфраструктура, която да осигури параметрите на социалната държава. Темата ще бъде разгледана и през контекста специфично на характера на услугите, които работят с жертви на насилие, който безспорно ги определя като „социални услуги“, и ще обърна внимание на това какъв конкретно подход предприе законодателя за създаване на рамката за политиката. Тезата ми е, че независимо от добрите намерения за осигуряване на достатъчно условия за интервенциите, насочени към жертвите, на практика с последните промени от 2023 г. в Закона за защита от домашно насилие (ЗЗДН) се рамкира недообмислен подход, създава се възможност за объркващо тълкуване, а от там и за противоречиво прилагане, и в крайна сметка се поставят под въпрос целите, за които са приети измененията.

Нека разгледаме промените в ЗЗДН в контекста на промените и реформите в социалната сфера, а именно на Закона за социалните услуги (ЗСУ). Сам по себе си ЗСУ се смята за постижение в развитието на социалната система в България.  Цялостното представяне на тази правна уредба не е предмет на статията, но следва задължително да изтъкна някои от ключовите характеристики на тази реформа:

ЗСУ не въвежда за първи път термина „социална услуга“, но развива понятието за социална услуга с оглед защитата на правата и интересите на лицата, които ги ползват. Според чл.3, ал.1 ЗСУ, социалните услуги са дейности за подкрепа на лицата за: 1. превенция и/или преодоляване на социалното изключване; 2. реализиране на права; 3. подобряване качеството на живот.

Социалните услуги се основават на социална работа. Социалната работа от своя страна е дейност, която се основава на правата на човека и социалната справедливост и е насочена към подкрепа на отделния човек, семейството, групи или общности за подобряване на качеството им на живот чрез развитие на умения да използват собствените си възможности и тези на общността при посрещане на техните потребности (чл. 4).

Услугите се типологизират според различни критерии  (дали можеш да ги ползваш на общо основание – общодостъпни, или трябва да има оценка и да бъдеш насочен за ползване - специализирани), функциите им, начина, мястото, продължителността и средата на предоставяне и потребителите, които могат да ги ползват. Същностната специфика на социалните услуги, които се основават на социална работа, която е професионалният подход за реализиране на социалните услуги за постигане на резултатите, посочени в чл.3, ал.1 ЗСУ.  

Основните нови моменти, които в случая ни интересуват, са свързани с:

Според един от критериите в ЗСУ, услугите са специализирани и всеобхватни, като специализирани са всички, при които е налице:

За специализираните услуги винаги е необходимо да има насочване, базирано на оценка на потребностите, докато при общодостъпните е достатъчно само лицето да пожелае да ги ползва.

Общодостъпни социални услуги са: 1. информиране, консултиране и обучение за реализиране на социални права и за развиване на умения, които се предоставят за срок, не по-дълъг от два месеца; 2. мобилна превантивна общностна работа.

В обобщение, ЗСУ въвежда специализираната социална услуга като термин, който: а) разглежда интервенцията като професионална работа, която се базира на оценка на потребностите, последвана от индивидуален план за подкрепа, б) само лицензирани доставчици могат да я предоставят или общини, като и двете групи подлежат на специално регламентиран режим на контрол на качеството.

Промените в ЗЗДН въвеждат собствено дефиниране на услугите (чл. 6е, ал. 6, т.2), според което те са специални в сравнение с общия режим по ЗСУ. Така, на практика се създава допълнителни или алтернативни услуги на общия режим за създаване на социални услуги по реда на Закона за социалните услуги.

Тогава как de jure се съотнасят социалните услуги по ЗСУ към специализирани услуги по ЗЗДН? Специалността  на услугите по ЗЗДН поставя други въпроси: специални към какво са? Това видово понятие на родовото по ЗСУ ли е?

Ако това са други услуги, специализирани по своя род, не социални услуги – тогава се поставя въпросът какви тогава по род са? В Директивата  за ОС на ЕС ясно са дефинирани услугите от общ интерес Според Съобщението относно услугите от общ интерес [COM(2007)725], услугите от общ интерес покриват широк спектър от дейности, в това число и образователни, здравни и социални услуги. Услугите от общ интерес могат да бъдат както икономически, така и неикономически (т.е. без такси), а държавите могат да решат да извършат услугите сами или да ги възложат на други субекти - публични или частни, със или без стопанска цел. В този контекст се поставя въпрос, ако услугите по ЗЗДН не са социални, тогава какви са? Със сигурност не са образователни или здравни, но ако са извън тези категории (например ги приемем за специфични „съдебни“), тогава веднага ще се постави въпроса – когато не са услуги от общ интерес, с важно обществено значение, ако искаме да ги възложим на външен доставчик, ще трябва да изберем процедурата за възлагане чрез обществени поръчки (общия механизъм чрез който държавата си „купува“ услуги). И в този случай, критерият е най-ниска цена. И тогава, защо държавата е предвидила конкурсен механизъм с проекти?

Т.е. няма да е толкова лесно да се отрече „социалния“ елемент в „специалността“ на тези услуги, първо, защото теоретично е невъзможно (а и непрактично), и на второ място - тогава ще трябва да се обмисли прилагането на Директивата на ЕС за обществените поръчки и режима на обществените поръчки при тяхното възлагане.

В предходния вариант на ЗЗДН и Правилника за прилагането му от 2012 г. (и преди въвеждането на Директива 2014/24/ЕС[1]) целта на уредбата бе да се създаде инструмент за финансиране на проекти, които можеха да пилотират определени иновативни услуги, да се развиват кампании и друг вид дейности, важни за политиката за защита от домашно насилие (която не се изчерпва само с услуги). Сега, след 15 години развитие на законодателството, модернизиране на режима на предоставяне, договаряне и контрол на социалните услуги, това ново решение, предложено чрез ЗЗДН, не само не съответства на цялостната държавна политика за изграждане на социална инфраструктура, но и поставя много въпроси свързани с неговата  ефективност.

А) според общите принципи на правото новият специален закон (в случая ЗЗДН) отменя общия (в случая ЗСУ). Ако приложим този правен принцип следва ли, че вече услугите за жертви на домашно насилие ще се финансират единствено и само по реда на ЗЗДН? Това тълкуване ни води към извод, че финансиране по реда и при условията на ЗСУ няма да е възможно. Ако това е така, за услугите по ЗЗДН няма да е достъпен сериозният бюджет от 2 000 000 лв., осигурен с покритие за цялата страна по ЗСУ.  

Б) С дублирането се поставя и друг въпрос – защо по единия ред (ЗСУ) доставчикът има много повече задължения, включително изискване за лицензиране и контрол на качеството, а ЗЗДН не поставя такива изисквания пред доставчиците на програмите и услугите (ако това са услуги)?

За разлика  от предходния механизъм по реда на ЗЗДН, вече не само ЮЛНЦ, но всички изброени в чл. 6е, ал. 3 органи могат да кандидатстват за тези средства, а именно: органите на изпълнителната власт, органите на местното самоуправление и местната администрация, могат да разработват, организират изпълнението и изпълняват програмите и услугите, предвидени в чл. 5, ал. 1, т. 6 – 8.  Това изменение веднага ще постави редица допълнителни въпроси: изброените органи и институции ще „работят“ по темата само ако имат финансиране чрез проекти по този ред или финансирането по ЗЗДН е успоредно на това, което трябва да правят в рамките на правомощията и осигурения им държавен бюджет? Досегашната логика на финансирането с публични средства от националния бюджет чрез проекти (по реда на стария ЗЗДН или други подобни) бе да се даде възможност на частния сектор (най-често ЮЛНЦ) и местната власт да се въвлекат в изпълнение/допълнение на определена политика, а не да се мотивират държавните органи (като МВР, например) да изпълняват правомощията си по закон.

Буквалното тълкуване на измененията сочи за промяна в държавната политика в посока на създаване на предимство на държавните институции пред ЮЛНЦ. Защо законодателят е избрал този подход за реформа? Буквално - не знаем, Законопоектът не е придружен от задълбочена оценка на въздействието, нито промяна е отразена в мотивите на Законопроекта. Възможни са няколко хипотези относно мотивите към предложените промени: 

Хипотеза 1: Въвеждат се специализирани услуги, които по характер са социални услуги, но не се наричат така, за да се осигури допълнително финансиране (извън механизма на ЗСУ) и целта е да се подпомогне качеството на работа на други системи (например правораздаването, което да има подкрепа, когато разглежда подобни дела). Тогава Министерският съвет (който чрез последните промени ще изработва и прилага политиката ще има трудната задача чрез изпълнителната власт и предвидената национална програма да финансира тези нови, съдебни услуги, които ако са такива, следва да са в бюджета на съдебната власт. Може да се очаква обаче, че след това ще се наредят и други системи, които ще искат „допълнително“ социална подкрепа по този ред и към това добавяме, че това вероятно ще са предимно държавни органи, а не частния сектор. Така до голяма степен ще се обезсмисли концепцията за интегрирана подкрепа чрез ЗСУ.

Хипотеза 2: ЗЗДН урежда специален вид социални услуги, за които ще се осигури допълнително финансиране за държавни органи, които ще предоставят подобни услуги, извън принципния регламент по ЗСУ. Проблемът тук е, че след шест години реформи в социалните услуги се появява режим, който използва стари инструменти, механизъм на финансиране и контрол, дефиниране и пр.

Хипотеза 3: Изменението на ЗЗДН в тази му част е подготвено набързо, без оценка на въздействието, анализ и обществени консултации.

Кой ще изясни коя от посочените хипотези е най-вероятна? Предполага се, че отговор трябва да даде Националният съвет за превенция и защита от домашно насилие, който има мандат на постоянно действащ колективен и консултативен орган за осъществяване на държавната политика по превенция и защита от домашното насилие чрез координация, наблюдение и оценка на политиките и мерките за предотвратяване и защита от домашното насилие (чл. 6а, ал. 2 ЗЗДН).

Страничният поглед към този иначе чисто правен, институционален и инструментален проблем сочи следното. Дебат по същество по повод измененията и допълненията в ЗЗДН не беше проведен в 49 Народно събрание. Едва в 20% от изказванията се обсъждаха конкретни въпроси на Законопроекта. Преобладаващата част от дебата беше насочена към ролята и значението на гражданските организации. Изказванията на народни представители илюстрираха, че темата засяга широк кръг граждански организации независимо дали развиват дейност директно свързана с превенцията и борбата с домашното насилие.

В годините на демократично развитие на България гражданските организации затвърдиха своята съществена роля в решаването на социално значими проблеми. В съвременната българска история гражданските организации играят съществена роля за защита на уязвимите групи (развиване на социални услуги в общността, които да заменят институционалната грижа, предоставяне на лична помощ, защита правата на децата и на жените и пр.). На гражданското общество и неговите организации дължим реализирането и апробирането в българска среда на някои от най-добрите европейски модели за социална политика. Много често, те остават и единствения глас на общности и представители на уязвими групи, които не могат сами да защитят своите права. Този аспект на привеждането на промените в законодателството задълбочава проблема около това какво всъщност целяха и какви интереси обслужиха.

В обобщение, Народно събрание като в много други подобни случаи, няма и не носи отговорност за промените в законодателството. Проблемите, които причинява една неадекватна уредба, предимно са задача за решаване от изпълнителната власт. От друга страна, и изпълнителната власт, когато си спести да измисли и приложи анализ, оценка на въздействието, обществени консултации със заинтересованите страни, задълбочава кризата. Това съвсем намаляват шансовете да бъде реализирана една адекватна политика и превръща пропусната полза в директна пряка щета за множество групи и индивиди, които имат крещяща нужда от социалната държава да се изпълни с конкретно съдържание за тях.

 

________________________________________