Харта на основните права на ЕС. Свободата на сдружаване: демокрация в действие

Човек е свободен тогава, когато не му се налага да се подчинява на никого, освен на закона и да живее по начин, който уважава и не нарушава свободата на другите. „Свободата значи отговорност. Ето защо мнозина се страхуват от нея“, все така актуално остава предупреждението на носителя на Нобеловата награда за литература Джордж Бърнард Шоу.

Утвърдени по различно време, по различни начини и под различна форма, правата на гражданите в Европейския съюз (ЕС) бяха събрани през 1999 година в Харта на основните права на ЕС. Тя е своеобразен каталог на основните права и свободи, основан на общи ценности и гаранции за защита. Правата са обобщени в шест дяла: достойнство, свободи, равенство, солидарност, гражданство и правосъдие. Всеки от тях се нуждае от специално разглеждане, но акцентът в следващите редове е дял „Свободи“, член 12: свобода на събранията и сдруженията, който включва правото на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване на всяко равнище и по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото на хората да учредяват и членуват в професионални съюзи за защита на своите интереси. Отделно е посочено, че политическите партии допринасят за изразяването на политическата воля на гражданите на ЕС.

От 2009 година Хартата е правно обвързваща за 26-те държави членки. Като независими органи - гаранти функционират Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA) и Съда на Европейския съюз  

Освен чл. 12 на Хартата, актуалната законова уредба в България защитава правото на сдружаване чрез Конституцията (чл. 44), Закона за юридическите лица с нестопанска цел, Кодекса на труда, редица други закони и ратифицирани международни договори за правата на човека. Смисълът и разбирането, закодиран в законодателството е, че държавата трябва да се въздържа от непропорционална намеса в правото на гражданите да се сдружават. 

Свободата на сдружаване може да бъде ограничавана в точно определени случаи, при определени условия и задължително само чрез закон

От публикация на Български хелзинкски комитет научаваме, че правото на сдружаване съдържа в себе си позитивна свобода, т.е. свобода на индивида да създава, влиза и членува в сдружение. То включва също и негативна свобода, т.е. правото на човек да не членува в дадено сдружение, ако волята му е противна на това, да го напусне, както и да не бъде лишаван от възможности и ползи по причини на нечленуването му в дадено сдружение (напр. синдикат, политическа партия, научна общност).

Тази българска поговорка обобщава опита на хората, които обединени успяват да се справят с различни трудни ситуации. В съвременния свят израз на свободата на събранията и сдруженията са работническите съюзи и политическите партии, неправителствените организации (НПО), съсловните сдружения (на лекари,  учители, съдии, журналисти и други), благотворителни дружества, фондации, спортни и творчески клубове, научни и религиозни организации, застъпнически групи, частни социални клубове, народни читалища..  

Различни източници посочват сходни данни, според които около 10% от активните граждански организации в България работят конкретно и целенасочено в областта на защитата на човешките права и на законодателство, застъпничество и публични политики. Невъзможно е да обхванем дейността на всички, затова за целите на този материал потърсихме мнения от няколко от тях.

Дейността на екипа на Българския център за нестопанско право (БЦНП) за защита на правото на сдружаване е впечатляваща. Центърът вече 23 години работи за промяна на законите и средата в България така, че хората да се сдружават свободно и да бъдат граждански активни. В ежедневната си работа предоставя съвети на граждански организации или активисти, желаещи да учредят такава, създава и разпространява информационни материали, организира обучения за застъпничество, социално предприемачество, законодателство и по други теми, спомагащи за повишаването на капацитета на гражданския сектор. 

Сред активните НПО, които последователно и системно защитават правото на гражданите да се сдружават свободно в съответствие с разпоредбите на международното право е и Българският хелзинкски комитет. Организацията оказва защита на граждански активисти и организации при заплахи, насилия и тормоз, действа и за премахване на дискриминационните ограничения за политическо сдружаване на етническите и религиозни малцинства. БХК е подпомагала например жалбоподатели с безплатна правна помощ във връзка с отказа на българските власти да регистрират организациите им или поради налагане на други ограничителни мерки по редица дела пред Европейския съд по правата на човека.

Гражданските организации имат знания и умения  какво трябва да се направи, за да могат гражданите да се сдружават свободно, да бъдат активни и отговорни и да постигат позитивни обществени промени. Но за да успяват, организациите трябва да бъдат устойчиви и независими, да са едновременно коректив и партньор на институциите. Публичната администрация, от своя страна, трябва  да води диалог с тях и да насърчава различни форми на гражданско участие, в които те да се включват и изразяват позиции, свързани с каузите им. 

Според анализа на БЦНП „Каква защита получиха правата на човека в България през 2023“ година става ясно обаче, че има застой в развитието на законодателната среда. Например в трето поред Народно събрание се предлагат промени в Закона за юридическите лица с нестопанска цел, с които да се даде законодателно решение на два важни практически проблема пред сдруженията, фондациите и читалищата – как да се провеждат онлайн заседания на Общите събрания  на ЮЛНЦ и как член на управителен орган сам да инициира заличаването си от Регистъра на ЮЛНЦ след като е подал оставката си, а ЮЛНЦ бездейства. През 2023 г. обаче тези предложения „седяха на трупчета“ и не бяха обсъдени в нито една парламентарна комисия. 

Спорни законодателни промени има в новият Закон за противодействие на корупцията, който задължава членовете на народните читалища да попълват декларация за частните си интереси и да я обявяват на интернет страницата на читалището подобно на заемащите най-висшите публични длъжности. 

„Гражданските организации през 2023 г. продължиха да бъдат обект на очернящи кампании. През април в Народното събрание е входиран за пореден път противоречащият на Конституцията Законопроект за регистрация на чуждестранните агенти. Парламентарните дебати за промените в Закона за защита на домашното насилие пък бяха използвани от депутати от опозицията за очерняне на НПО“ – се казва в анализа на Захари Янков, старши правен експерт, Български център за нестопанско право.

„През 90-те години на 20-и век у нас гражданският сектор започна да се изгражда точно с тази идея – хората могат да се сдружават абсолютно свободно в името на конкретна цел и идея. Беше много интересно и вдъхновяващо, започнаха първите проекти по програмата на ЕС ФАР, а Благоевград бе един от 4-те пилотни региона“, припомня първите стъпки към възраждане на традициите в българското гражданско общество Красимира Хаджикосева от информационния център „Европа директно“ в Благоевград. „За мое голямо съжаление, през следващите години общественото разбиране за сдружаването и смисъла на НПО-тата се изкриви. От различни места започна да се налага схващането, че те се създават само за привличат финансиране и да усвояват средствата самоцелно, а не за идеи или защита на интереси на група от хора“, с горчивина споделя още Красимира Хаджикосева.

Практиката показва, че правото да се сдружаваме изисква непрестанно преодоляване на различни предизвикателства: противодействие на законодателни мерки или ограничаващи действия от страна на властта, напр. тежки процедури за регистрация, непропорционални ограничения върху дейността на сдруженията, дискриминация и преследване. През годините са факт постоянните опити за прокарване на рестриктивни и репресивни закони спрямо гражданския сектор. Захари Янков припомня законопроекта на Яне Янев и група народни представители от 2013 година за изменение и допълнение на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, с който се предлагаше въвеждане на изискването членовете на управителните органи на НПО в обществена полза и техните най-близки роднини да декларират всички свои лични доходи и имущество. Според юриста „скритата цел на предложението е чрез непропорционални административни тежести да се ограничи създаването на нови и дейността на вече съществуващи граждански организации,  както и да се създадат законови възможности за институционален натиск и репресия върху хора участващи в управлението на организации изразяващи критично срещу властта мнение“. Предложението отпадна от приетия от Народното събрание закон, но на обществото беше внушено, че НПО масово отклоняват средства и извършват съмнителни дейности.

През 2019 година партиите ВМРО и АТАКА се опитаха „да сложат юзди“ и на професионалните организациите на съдиите, прокурорите и следователите, като с промени в Закона за съдебната власт се поиска правото на участие в професионални и неправителствени организации да отпадне; финансирането на тези организации да се ограничи до постъпления от членския внос и чрез европейски програми. И тези предложения не бяха приети, но през 2020 година, след като Съдът на ЕС обявява за дискриминационен унгарския Закон за прозрачност, в нашето Народното събрание бе внесен Законопроект за изменение и допълнение на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, който предвиждаше въвеждане на аналогични мерки. „В момента в Парламента е внесено друго подобно предложение под наименованието Законопроект за регистрация на чуждестранните агенти“, отбелязва Захари Янков и посочва с тревога, че неясните дефиниции, създаването de facto на черен списък на на организации, а предвидените ограничения и санкции биха засегнали всеки, който има връзка с конкретна гражданска организация, не само служители, но и членове, дарители и доброволци.

Именно будното гражданско общество е основна противодействаща сила на подобни застрашаващи гражданските ни права законодателни инициативи. Така например още през 2022 г. по инициатива на БЦНП становище изобличаващо антидемократичния характер на предложения Законопроект за регистрация на чуждестранните агенти бе подкрепено от 180 организации. След водена активна кампания включваща разяснение на проблемите на този закон и концепция, в началото на 2024 г. гледането на Законопроектът в пленарна зала бе бойкотирано от мнозинството народни представители. 

В своята практика Европейският съд по правата на човека е установил  редица нарушения на правото на свобода на сдружаване, включително и в България, заради непропорционални ограничителни действия. Един от случаите, при който решенията на българския съд се различават от тези на Европейския съд по правата на човека е т.нар. казус за македонистката организация ОМО „Илинден“, на която се отказва да бъде регистрирана в България като сдружение, заради което страната ни е осъдена шест пъти от Европейския съд по правата на човека. По време на своето първо заседание през януари 2024 г. Европейският парламент разгледа състоянието на правата на гражданите в ЕС през 2022 и 2023 г. (https://www.europarl.europa.eu/news/bg/). Назовани бяха редица проблемни области, сред които заплахи за свободата на сдружаване, словото и събранията, включително полицейско насилие и масови арести; риск от дискриминационни предубеждения, вградени в новите технологии, като изкуствения интелект; подобряване на институционалните гаранции, включително укрепване на Агенцията за основните права като независим орган. 

Все така актуални са и редица други въпроси, свързани с правото на сдружаване. Сред тях: укрепване и нарастване на броя на синдикалните организации; развитие на добри практики за комуникация с работодателите и държавните институции; пълноценно функциониране на политическите партии, за да изразяват в пълнота и автентично  политическата воля на гражданите; работещи и ефективни обществени съвети; ефективна подготовка на администрацията за съгласуване и координация при провеждане на протест и на служителите на МВР за овладяване на кризисни ситуации. 

Споделените и редица още други примери показват, че утвърждаването и защитата на правото на сдружаване е постоянен процес, че продължава да има кампании, насочени срещу гражданските организации; че остават актуални разговорът и тревогата от свиването на гражданския сектор въобще. Същевременно много практически казуси, свързани с нарушения на правото на сдружаване, успешно се решават в рамките на българската правораздавателна система.  

Актуален пример решение на Апелативен съд Пловдив от края на 2023, в което се установява, че в закона има празнота, която обаче не би следвало да е основание за отказ член на управителен орган на сдружение, фондация или читалище самостоятелно да поиска заличаването си от публичния регистър след подадена оставка и бездействие от организацията. Така съда намери решение в полза защита правото на сдружаване въпреки че законодателят бездейства. https://legalacts.justice.bg/ECLI:BG:AP500:2023:20231000661.001

Росица Джамбазова, председател на Управителния съвет на Форум гражданско участие –  мрежа от над 100 български граждански организации от цялата страна – и директор на Бизнес инкубатора в Гоце Делчев: „Нараства усещането за ограничаване на права, с които сме свикнали. Имаме право на свободно сдружаване за постигане на общественозначими цели, партньорството и сътрудничеството са водещи принципи, но НПО често биват неоснователно обвинявани в конфликти на интереси. Отстояването на правата е бавен и изтощителен процес, в който общите усилия на гражданските организации са ключов фактор.“ Росица споделя за интересна скорошна инициатива за обединяване на граждански организации. Това е постигнатата договореност между Бюрото на Европейския парламент в България, мрежите от неправителствени организации „Форум Гражданско участие“, „Националният младежки форум“ и други НПО от цялата страна за партньорство в кампаниите за предстоящите  европейски избори през юни 2024 г. Преди броени дни те са създали координационен механизъм и общ комуникационен канал за публикуване на информация за дейностите на всички граждански организации, станали част от инициативата.